Do Subsídio ao Teto: a PEC 63/2013 e o protagonismo judicial remuneratório

Douglas Zaidan

Doutorando em Direito/UnB, pesquisador visitante na Universidad Pompeu Fabra (Barcelona)

Flávia Santiago Lima

Doutora em Direito/UFPE

Romper com uma longa tradição de privilégios numa democracia não é tarefa fácil. Porém, em determinados contextos exige um esforço quase inalcançável fazer com que os do andar de “cima” sujeitem-se às regras, muitas delas criadas por eles mesmos.

No Brasil, a relação entre estatuto institucional, estrutura corporativa e as conveniências remuneratórias dos titulares de poder encontra no Poder Judiciário um excelente campo de investigação e crítica, ofuscado pelas constantes menções aos privilégios dos membros de outros poderes e seus servidores.

A magistratura brasileira é numerosa, culturalmente heterogênea e exerce sua atividade por todo o vasto território nacional, estando distribuída em conformidade com um complexo sistema de distribuição de competências – dos quais se destaca o critério federativo. Para reduzir ou minimizar as distinções, tem-se uma disciplina uniforme da organização da carreira, a LOMAN; a unidade do modo de recrutamento, o concurso público; e o estabelecimento de um controle externo administrativo e disciplinar centralizado, o CNJ.

As operações a que esse modelo tem se sujeitado, contudo, parecem  não impedir a formação daquilo que Antonie Garapon chamou de um “novo elitismo liberto de qualquer controle democrático”[1], ao alertar para o risco de que o funcionamento aristocrático da justiça pode muito bem evoluir para a organização corporativa do poder em detrimento da cidadania, o que vem ao encontro de práticas arraigadas em nossa cultura bacharelesca.

Se aproximarmos esse viés sobre a relação entre orçamento público e o regime de remuneração dos magistrados brasileiros, fica evidente a dificuldade de revisão de práticas históricas e privilégios arraigados à luz dos controles democráticos sobre o gasto público. E, nesse sentido, enfraquece a discussão em torno do papel de garantia do Estado Democrático de Direito exercido pelo Judiciário, quando seus membros tentam, pelas mais diversas vias, afastar a aplicação do subsídio e do limite constitucional, transformando o  discurso sobre o acesso à justiça dos mais pobres numa piada de péssimo gosto.

O exemplo mais recente sobre essa relação está na PEC n° 63/2013, apresentada pelo Senador Gim Argello (PTB/DF), que propõe o restabelecimento dos quinquênios (o acréscimo de 5% sobre o subsídio a cada cinco anos de serviço), a título de “parcela indenizatória de valorização”, como retribuição à permanência na função de magistrado ou membro do ministério público. Segundo dados levantados pelo jornal Estado de São Paulo, o impacto da PEC elevará a remuneração dos ministros do STF, que chegará a R$ 39.774,04 por mês (em valores atuais), a de desembargadores a R$ 35,9 mil a de juízes federais titulares a R$ 34,1 mil e dos substitutos a R$ 32,4 mil. Ou seja, todos passarão a ganhar acima do teto constitucional que hoje é de R$29,4 mil.

A partir de dados extraídos do relatório da Comissão Europeia sobre a Eficiência da Justiça/CEPEJ[2], com o objetivo de verificar se a remuneração dos magistrados e membros do ministério publico em atuação no mais alto escalão da justiça brasileira (que recebem o teto constitucional ou algo próximo a ele) está distante de seus colegas-equiparados de países europeus, destacamos os salários anuais em euros de cinco deles: França, Alemanha, Portugal, Espanha e Suécia:

Pois bem, contabilizadas as treze remunerações anuais (incluído o décimo terceiro salário, mas excluídas as férias), um ministro ou subprocurador da República que atualmente receba o teto constitucional, teria sua remuneração anual fixada em R$382.200,00 ou o equivalente a € 126.138,61. Um subsídio maior do que o pago nos cinco países comparados.

Porém, a situação torna-se mais absurdamente despropositada quando comparamos o valor que o subsídio poderia chegar se a PEC n° 63/2013 fosse aprovada. Nesse caso, juízes e procuradores que recebem o teto passariam a ganhar R$517.062,52 anuais, ou seja, €170.647,69. Um completo absurdo para um país que tem o PIB/per capita de U$12.340, valor muito inferior ao de todos os países comparados[3].

A PEC constitui, em verdade, a manifestação mais eloquente de uma série medidas adotadas pelos tribunais há alguns anos, cujas consequências jurídicas são semelhantes. Seu diferencial é a pretensão de alteração da própria norma constitucional para excepcionar uma determinada categoria das limitações atinentes aos demais membros de Poder e servidores em geral.

O emprego das expressões “indenização” e “auxílio” já é, contudo, uma tendência e se presta a majorar os subsídios dos juízes. A PEC surge, assim, após vários outros tribunais estabelecerem o pagamento de “indenizações”, muitas delas sob as lentes do Conselho Nacional de Justiça e do próprio Supremo Tribunal Federal.

É o caso, por exemplo, da decisão do CNJ que em 03/06/2013 suspendeu o pagamento retroativo de auxílio alimentação dos tribunais de justiça da Bahia, Pernambuco, Roraima, Sergipe, Espírito Santo, Maranhão, São Paulo e Pará. Porém, o mesmo Conselho, que acertadamente suspendeu a despesa com o retroativo, em 2011 editou a corporativa Resolução n. 133, já tratada aqui no blog, que autoriza o pagamento do auxílio alimentação. Dita resolução foi impugnada pela ADIn n. 4882/PE da OAB e está sob o pedido de vista do ministro Dias Toffoli, mas já conta com os lamentáveis votos pela improcedência dos ministros Teori Zavascki e Luiz Fux, após o voto pela declaração de inconstitucionalidade formal do relator, ministro Marco Aurélio.

Vantagens remuneratórias camufladas por indenizações também são vistas no auxílio transporte do TJMT, em que desembargadores com direito ao uso de veículos preferiam deixá-los na garagem do tribunal e receber 15% a mais em seus contracheques; no projeto de lei complementar do TJMG que contém “previsão do pagamento de diárias e de despesas de transporte independentemente de regulamentação; substituição do reembolso das despesas de transporte e mudança pelo pagamento equivalente a um subsídio, a título de custeio de despesas de mudança, em casos de remoção e promoção para outra comarca; instituição de auxílio anual no valor de metade do subsídio mensal para aquisição de livros, publicações digitais e material de informática; instituição de auxílio-saúde, auxílio-alimentação e gratificação mensal pelo exercício de direção de foro e pela participação em turma recursal; e previsão de regulamentação do auxílio-moradia por resolução do TJMG”; e ainda  no absurdo projeto de lei encaminhado pelo TJRJ para autorizar o pagamento de auxílio moradia de 18% para todos os seus juízes, o que acrescentaria ao subsídio R$5.400,00 ao mês, com o injustificado efeito retroativo a 10 anos, que representa o impacto de quase meio bilhão de reais.  

Um desavisado que se deparasse com essas absurdas reivindicações poderia até pensar que os juízes no Brasil recebem menos que um salário mínimo, afinal para o mínimo a Constituição (art. 7°, IV) já estabelece que seja capaz de atender “a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo”.

Mas o atual subsídio dos juízes federais brasileiros é de R$23.997,19 (conforme o último edital do concurso para o TRF2), o que representa pouco mais de 33 vezes o valor do salário mínimo nacional (R$724,00); 13,44 vezes mais o valor do que a média mensal dos trabalhadores da iniciativa privada (R$1.785,20), e 7.67 vezes a média dos salários do setor público (R$3.127,00), segundo dados do IBGE para o mês de abril.

Na busca de pretensões remuneratórias, parece válido ressignificar até mesmo o léxico “indenização”. Se o termo “indenizar” quer dizer compensar ou reparar um dano sofrido, poderíamos considerar que ser juiz ou membro do ministério público no Brasil é, de fato, uma atividade danosa, arriscada, e porque não insalubre e perigosa. Mas todos estes aspectos não são observados na determinação dos seus subsídios? E os riscos inerentes à atividade realmente aumentam com o passar dos anos, justamente quando seus membros são mais experientes e atuam em localidades mais convenientes aos seus interesses?

A verdade é que estamos criando uma espécie de Frankenstein jurídico, uma “parcela indenizatória” que, nos termos propostos, não restitui nem repõe nada, mas apenas mantém a situação como ela está: com os magistrados e membros do MP no topo da cadeia remuneratória e, progressivamente, distanciando-se das demais carreiras, das quais já se encontram em patamar muito superior. Tampouco a parcela representa alguma gratificação por eficiência ou produtividade, também incompatíveis com o regime de subsídio. Na proposta, a manutenção de profissionais experientes é apresentada apenas como benefício para o sistema de administração de justiça, mas em nenhum momento parece contabilizar que o ganho de experiência auferido com o tempo na atividade reverte-se também, e especialmente, para os seus agentes. E estes ganhos vão além do incremento do subsídio decorrente das promoções, mas reverberam nas lotações, número de servidores e outros fatores relevantes para o exercício das atividades cotidianas.

É de se destacar, ainda, o fato de que estes agentes percebem, desde o ingresso nas respectivas instituições, subsídios elevados. E esta afirmação é valida sob qualquer parâmetro: seja no serviço público ou na iniciativa privada, ainda que considerados aspectos como poder aquisitivo e outros, como fica evidenciado quando em comparação com a remuneração daqueles mesmos países[4] (substancialmente menos desiguais que o Brasil), vejamos:

No Brasil, um juiz federal em início de carreira recebe em um ano[5] a quantia de R$311.963,47 ou €102.958,24, quase o dobro do seu colega sueco, o mais bem pago entre os cinco países comparados.

Claro que há uma série de variáveis que precisam ser contempladas numa comparação entre as remunerações de juízes e procuradores brasileiros e europeus, mas os dados indicam que essas carreiras já têm uma sobrevalorização fora do comum no Brasil.

Ou seja: aqueles que usufruem de alta remuneração no início da carreira, próxima ao teto constitucional –– um dos grandes atrativos dos que pretendem ingressar em seus quadros – parecem querer manter esta situação ou acentuá-la, em detrimento das previsões constitucionais aplicáveis a todos os demais agentes públicos.

Se observarmos mais precisamente não a remuneração, mas a alocação orçamentária para manter o Judiciário numa comparação entre o Brasil e países da União Europeia, a exemplo do estudo recentemente publicado pelo Grupo de Pesquisa em e-Justiça da UFPR[6], também verificamos o quão alto é o custo do acesso à justiça brasileira.

Como aponta a pesquisa mencionada, no ano de 2010 o Judiciário brasileiro custou o equivalente a 1,12% do PIB (R$41 bilhões), o que resulta numa despesa média de U$127,46 por habitante. Já a média da despesa dos 40 países da União Europeia no mesmo ano foi de U$54,95 (quantia inferior à metade da brasileira). Quando comparado o percentual relativo ao PIB do gasto com o Judiciário, o Brasil supera todos os países avaliados pelo Conselho da Europa, que indica ser em Montenegro a nação com o maior índice (0,81% do PIB).

No entanto, na justificativa que acompanha a PEC n. 63, após os elogios programa nacional de valorização da magistratura, destaca o seguinte: “Este processo já não é sem tempo, segue no esteio da Reforma Administrativa aprovada em 3 de junho de 1998, com a publicação da Emenda Constitucional n. 19. Entre os inúmeros avanços trazidos por esta, encontra-se a fixação, sob forma de subsídio, da remuneração dos membros de Poder, entre outras autoridades de escalão superior da esfera federal, estadual, distrital e municipal, dando transparência a esse aspecto historicamente tão sensível quanto desprezado, referente ao modo de retribuição dos servidores públicos de todos, a partir dos cargos e carreiras, bem como escalões, mais essenciais e representativos dos Poderes da República, como determina o art. 39, parágrafo 4, da Carta Magna.”   

No mesmo sentido, é o parecer do Senador Vital do Rêgo (PMDB/PB), aprovado dia 21/05/2014, na Comissão de Constituição e Justiça do Senado: “é inegável a necessidade da criação de mecanismos que permitam, de um lado, retornar a atratividade das carreiras da magistratura e do Ministério Público e, de outro, enfatizar a sua posição institucional peculiar.” E, mais adiante, arremata: “Essa posição sui generis tem, necessariamente, reflexos em sua posição remuneratória, inclusive como garantia do exercício do seu papel institucional diferenciado”.

A proposta e o parecer incorporam muito bem o sentido de como membros da magistratura e do ministério público autocompreendem a distinta nobreza de suas funções, no caso, em estritos termos remuneratórios, ainda que para isso precisem desprezar os dados sobre a situação global de remuneração do serviço público ou o PIB/per capita do país.

Os argumentos partem de considerações gerais sobre os poderes, mas destaca um papel institucional diferenciado, a justificar um estatuto distinto. Para alcançar estes objetivos, todos os meios são válidos: medidas administrativas supostamente amparadas na autonomia financeira e administrativa, regulamentos gerais de duvidosa constitucionalidade e até, em ultimo caso, a reforma da constituição, através de emenda acompanhada de intenso lobby das associações, para estabelecer exceção à norma que constitui empecilho às pretensões encartadas.

Se aprovada a PEC, sua compatibilidade com os princípios da separação de poderes, igualdade, moralidade e outros certamente será objeto de questionamentos perante o Supremo Tribunal Federal, que estará na confortável posição de decidir, em último caso, sobre matéria de interesse de seus membros. Aliás, o Presidente da instituição, Min. Joaquim Barbosa, já se mostrou favorável à alteração, conforme amplamente divulgado.

Nesta hipótese, interessados também veriam o campo de investigação ampliado, uma vez que posteriormente à aprovação da PEC se estabeleceria uma interessante corrida: os demais membros de poder e carreiras do serviço público disputando o privilégio de se afastar das regras do teto e do subsídio como corolário do seu prestígio.

Ainda que não promulgada, a PEC já cumpriu uma missão: explicitar as relações sociais e de poder estabelecidas por uma instituição que, mesmo sob a égide da constituição, mantém uma postura bacharelesca e aristocrática ao enxergar o cargo público como propriedade privada, qualidade que os distingue da ralé ou dos descamisados. Aliás, esse foi o termo utilizado há pouco tempo por um subprocurador da República em apoio à ação do atual Procurador-Geral ao defender os vôos em primeira classe para seus pares.

No contexto de um poder em que a transparência ainda engatinha e que conserva práticas orientadas por critérios nada democráticos em relação ao pagamento de seus membros, as críticas não raras vezes são respondidas com o chauvinismo: “estude e passe no concurso, foi o que eu fiz”. Uma resposta pouco supreendente diante do nosso velho patrimonialismo, exatamente aquele que autoriza pôr em jogo outros bens jurídicos, caso não atendidas as exigências sobre os benefícios a que alguns julgam fazer jus.